国家旅游局局长李金早：为何及如何实行景区流量调控

随着全面建设小康社会的持续推进和城乡居民收入的稳步增长，旅游已经成为人民群众日常生活的重要组成部分。我国已进入大众旅游时代。持续扩大的游客规模，在繁荣旅游业并带动经济发展的同时，也给景区带来巨大的接待压力，尤其是在节假日，许多景区形成井喷式旅游热潮。“十三五”期间，人民群众的旅游消费需求还将持续增长。为解决景区超承载量接待游客带来危及游客安全、破坏生态环境等问题，我们必须按照习总书记关于旅游发展的系列重要指示精神，提高科学管理水平，实行景区流量调控。

　　为何要实行景区流量调控

　　2016年国庆假日期间全国各地接待游客5.93亿人次。据测算，国庆7天长假，以全年2%的时间承接了全年14%的游客，收获了旅游业全年约13%的收入。火热的市场也暴露了旅游供需矛盾，游客大规模集中到访，成为景区难以承受之重。进出景区交通拥堵，大量人员滞留等问题时有发生。“爆棚”“拥堵”“人山人海”成为假日旅游的关键词，景区超承载量接待游客，既影响游客的体验、安全，也影响生态环境及旅游业可持续发展。

　　针对这种情况，我们一要加大旅游供给侧结构性改革力度，增加旅游产品有效供给，这是非常重要且非常紧迫的任务。二要加强景区流量调控，提高景区科学管理水平。

　　一、景区流量调控，是依法治旅、促进旅游业健康发展的具体举措

　　2013年4月25日由全国人民代表大会常务委员会通过、同年10月1日施行的《中华人民共和国旅游法》第四十五条规定：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制”。不突破最大承载量是旅游法对景区接待游客量的刚性约束，而不是一个松垮的软指标，超过最大承载量接待游客属违法行为，按旅游法的规定应当予以严肃处理。因此，旅游业发展要遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则，实行景区流量调控是落实旅游法的具体举措，就是要保障旅游者的合法权益，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展。

　　二、景区流量调控，是深化全域旅游、提升游客旅游体验的重要措施

　　当前，我们正在大力推进从景点旅游模式向全域旅游发展模式转变。实行景区流量调控，有助于促使广大游客进行更加从容、更加全面、更加长远的出游计划和选择，有效地将游客分流到更广阔的全域旅游中去。这也有利于全域资源的整合和全要素的综合调动;有利于产业的融合发展和旅游产品的丰富创新;有利于旅游业态的拓展和全域旅游的深化推进。

　　1980年，世界旅游组织大会通过的《马尼拉世界旅游宣言》指出：旅游是人类实现自我精神解放的重要途径。旅游的本质就是要让人们通过观光、休闲、度假等开阔视野、增长见识、陶冶情操，实现精神愉悦。然而，一个人满为患的景区，是无法让游客心情愉快的，甚至还可能给旅游者带来巨大的痛苦。2013年10月，四川某景区发生大规模游客滞留事件，部分游客因不满长时间滞留，翻越栈道、围堵景区接送车辆，导致景区通道陷入瘫痪至少5个小时，大批游客被迫步行十几公里下山，原本美好的旅游经历，也变成游客心中愤怒的情绪体验。高速拥堵、景区爆棚、游客滞留、垃圾遍地，这是许多地方假日旅游的现状，也是我们亟须解决的问题。要想保证旅游品质，提升旅游体验，就要扎实开展景区流量调控，通过对游客容量的调控和管理来强化旅游资源和环境的吸引力,提高游憩体验质量。一是调控有助于保证游览时间，避免游客将大量时间浪费在排队、等候过程，增强游览时间的有效性;二是调控有助于保证游览空间，避免游客“深陷人群”，“只见人头不见景”的尴尬境地;三是调控有助于游客保持心情愉悦，精神放松，获取知识，享受旅游乐趣，避免因拥挤、滞留而产生的焦虑、急躁、愤怒等不良情绪。

　　三、景区流量调控，是杜绝或减少旅游事故、保障游客安全的有效手段

　　安全是旅游发展的第一生命线。最大承载量既是一道“质量红线”，也是一道“安全红线”。近年来，随着旅游市场的迅速发展，由庞大的旅游客流带来的旅游安全问题也日渐突出。一是游客拥挤踩踏容易导致群体伤亡事件，据不完全统计，从2001年到2014年，全球由媒体公开报道的拥挤踩踏事件就有188起，其中，导致较大伤亡的有150起，平均每年发生10.71起。二是旅游设施设备超负荷运作带来巨大安全风险，有个别地区长期超承载量接待游客，旅游设施设备存在着运行时间长、设备负荷大、运行环境恶劣等现象，而且得不到定期检查、更新与维护，风险隐患较多。三是景区工作人员长期疲劳紧张工作存在安全隐患，近年来，由于工作人员违规操作游乐设施，导致游客伤亡的事故在国内外也时有发生。我们要吸取教训，在旅游供给和需求都快速增加的情况下，要避免出现重数量而轻安全、重建设而轻管理的问题，通过流量调控来实现游客在景区内的宽松、有序游览，是杜绝或减少旅游事故、保障游客安全的必需之举。

　　四、景区流量调控，是保护资源环境、实现可持续发展的客观要求

　　习总书记指出，“绿水青山就是金山银山。”环境友好型是旅游业的重要特征，旅游业作为绿色产业，特别需要优良的自然资源，形成人与环境的和谐统一。过度的旅游开发和经营必然给环境、资源带来消极影响，有的甚至造成毁灭性的恶果。如果不对景区最大承载量进行规范，旅游资源将有可能因为旅游者超出其承载限度而遭到破坏。例如，据敦煌研究院与美国盖蒂保护研究所通过长期的实验监测研究表明，由于大量游客在某一时段内集中参观，莫高窟洞窟内温度、湿度迅速蹿升，二氧化碳含量急剧增加，对脆弱的石窟文物壁画构成严重威胁。另外二氧化碳很高的情况下，游客进去以后感觉到洞窟气味很不正常，大客流的参观打破了洞窟内小环境的平衡。杭州某溶洞景区高峰期的日客流量高达15000人，短时间内产生大量的二氧化碳, 洞内空气的构成短时间内发生了颠覆性的变化, 使得洞内石钟乳的色泽变黑。景区长期处于饱和或超载状态时,还会对自然景观造成践踏破坏, 影响野生动植物的正常繁衍生息，产生的大量生活垃圾造成污染，破坏生态环境，加速文物古迹的损蚀,造成资源毁灭等。我们要告别GDP崇拜，切实转变经济效益至上的理念，避免在利益驱使下，超过景区最大承载量接待游客，对旅游资源造成不可修复的损害。

　　五、景区流量调控，是增强我国旅游国际竞争力的内生需要

　　景区流量调控是景区精细化改革的体现，有助于建设高水平旅游目的地，提高我国旅游国际竞争力。

　　第一，景区流量调控是旅游业迅速进入大众化时代的客观需要。“十三五”期间，预计我国城乡居民出游人数年均增长在10%左右，人民群众的旅游消费需求仍将持续增长。但优质旅游资源是有限的，景区开发建设需要逐步进行。为保护资源环境，保证旅游业的可持续发展，推动景区流量调控势所必然。

　　第二，景区流量调控是旅游强国景区管理的惯常做法。德国巴伐利亚著名的新天鹅城堡和旧天鹅城堡景区，在流量调控方面均采取了一系列措施，包括网络预约订票、现场提前取票、严格按预定时间点入场、每5分钟按批次、定人员顺序游览、语音解说调控行程进度。巴黎的卢浮宫、意大利的比萨斜塔等景区也都严格执行门票预订、团队预约、分批进入与总量控制的游客调控制度。

　　第三，景区流量调控是旅游业从粗放型经营向集约型经营转变的体现。有些景区过高地估计价格机制的作用，认为通过淡旺季门票价格调整，就能够实现流量调控的目的。不可否认，通过价格调整可以发挥一定的流量调控作用，但如果只是简单地按淡旺季进行调整价格，效果并不十分明显。科学的流量调控不仅能够保证景区高效、有序地开展经营活动，还能够很好地反映出景区的经营管理理念和质量，是建设世界级旅游目的地的基本要求，也是旅游业集约型经营的体现。

　　如何实行景区流量调控

　　科学推动景区流量调控，首先要摆脱门票经济桎梏，转变旅游收入就是门票收入的落后观念，正确认识游客容量与景区发展的关系，看到景区承载力的有限性，增强可持续发展意识。要对景区最大承载量进行科学设置、细分管理，并充分运用科技手段进行有效管理。当然，核心要按照五大发展理念要求，大力推进全域旅游，推动从景点旅游模式向全域旅游发展模式转变，增加有效旅游供给，实现科学供需平衡。

　　一、执行《景区最大承载量核定导则》标准，科学核定景区最大承载量

　　2015年4月，国家旅游局发布《景区最大承载量核定导则》，强调“景区应结合国家、地方和行业已颁布的相关法规、政策、标准，采用定量与定性、理论与经验相结合的方法核定最大承载量。”同年7月，国家旅游局向社会公布全国所有5A级旅游景区的日最大承载量和瞬时最大承载量。随后，各省市区纷纷响应，陆续公布了部分4A级旅游景区的最大承载量，得到了社会的广泛热议和好评，并在流量调控方面发挥了一定作用。当前，国家旅游局正在旅游全行业部署开展“景区流量控制治理行动”。核定景区最大承载量是流量调控的基础和前提，为做好这项工作，景区管理者要遵守《导则》标准，并注意以下几点：(一)全面摸底，科学核定。全面采集资料，不仅要考虑景区内的空间容量、热门景点分布、游客停留时长、停车场车位数、厕所厕位数量、垃圾最大处理量以及景区对声音、温度、空气变化的承受能力等，还要充分考虑到景区周边的交通、餐饮、住宿、购物等行业的接待能力，甚至要考虑到不同天气情况导致的最大承载量变化，这样才能得到较为准确的数据，才能起到真正的指导作用。(二)分类设置，做好细分。分清景区类型，山岳型景区、游乐型景区、文博院馆等不同类型的景区其最大承载量的表现形式存在着差异。综合型景区要对各类型景点的最大承载量进行细分。如神农架景区对所包含的五个景区的容量分别进行科学测算，世界遗产所在的神农顶景区，单日游客量不超过3万人次，这是根据每天的每个时段、每个批次、每个游客的逗留时间、替换频率，以及景区生态承载能力来测算的;神农架大九湖景区则每天限流7500人次，主要是依据景区面积和步道长度、游客间距、加上逗留时间等因素测算而得。(三)动态管理，有效运行。景区最大承载量要进行动态调整，如果景区的面积、经营方式等发生变化，景区应重新申请调整最大承载量核定;如果经过运营实践，景区最大承载量与实际不符，应该申请重新核定。

　　二、积极利用现代科技手段，实现游客合理时空分流

　　随着移动互联技术的不断发展，大数据、云计算平台的开发使用，现代科技手段能够较好地解决旅游信息的简便采集、无线传输和及时发布问题。利用现代科技手段，进行景区流量的精细化调控，实现游客合理时空分流，已经成为一种切实可行的游客调控的办法，也必将成为行业趋势。在此背景下，景区流量需要加强若干重点：一是建立精细化的门票预约系统和价格分时调整机制，实行分段旅游。景区流量调控的常用做法就是在时间上实现分段旅游，这样能够在保证瞬时流量不超过承载量的同时，尽可能地提高接待规模。二是建立游客流向调控系统，在空间上实现有效分流。利用景区流量监测数据，及时调控疏导拥堵游客，缓解由于景区内部冷热景点分布不均导致的局部超载问题。三是建立政府、行业各部门间的景区游客流量控制联动系统，从机制上实现联控联动。地方政府统筹、景区内外联合、部门联控联动，是全域旅游理念下景区流量调控的客观要求。

　　三、积极推进全域旅游，提升有效供给，缓解旅游供需矛盾

　　根本解决景区流量的调控问题，关键还是要从旅游供给侧结构性改革发力，推进旅游业从景点旅游模式向全域旅游模式转变，从粗放低效旅游向精细高效旅游转变，从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变，加大旅游与农业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度，形成新产能、新业态、新产品，以增加有效供给，引导旅游需求，实现旅游供求的积极平衡。

　　四、及时发布旅游信息，倡导错峰旅游

　　重视发挥报纸、广播、电视等传统媒体以及互联网、微博、微信等新媒体的作用。一是节假日前的预测预警。发布提示、提醒信息，引导游客合理安排路线，安全、文明出行。二是实时数据信息预警。实时对外发布信息，对即将超过承载量的景区在全域范围内预警，将调控工作从景区内拓展到景区外，实现联控联动。三是宣传引导游客错峰旅游。积极培养预约习惯，引导旅游消费方向，倡导游客错峰旅游。

　　五、景区规划要充分重视游客容量管理设计

　　景区特别是新建、改扩建景区在规划中要将游道、厕所、停车场等基础设施及游览冷热点的分布、游憩方式的选择、线路的设计与游客流向、旅游体验和对环境的影响密切相连。细节设计要人性化、便利化，充分考虑游客消费习惯和容量管理需求。

　　习近平总书记强调，“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”旅游业作为五大幸福产业之首，是关乎广大人民群众生活质量和幸福指数的民生产业、惠民产业。旅游带给人民群众的不应是焦躁、吐槽、愤怒，而应是放松、享受、愉悦;带给生态环境的不应是粗暴、破坏、毁灭，而应是友好、绿色、保护。我们相信，在党中央、国务院的正确领导下，深化旅游供给侧结构性改革，科学实行景区流量调控，必将有利于更好地满足人民群众的旅游需求，提升人民群众的幸福指数，促进旅游业可持续发展。